深度：中國(guó)農(nóng)村的集體組織還存在嗎？

近來(lái)，中國(guó)有關(guān)當(dāng)局公布了將在農(nóng)村推展的土地“三權(quán)分置”的改革政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。根據(jù)官方的解釋，“三權(quán)分置”可以落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

這一改革要改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況，研究制定權(quán)屬不變、符合土地和城市規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地，作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，完善促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性土地制度，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

盡管宅基地的“三權(quán)分置”在法律上沒(méi)有明確依據(jù)，但人們可以從物權(quán)法的角度來(lái)解釋將要進(jìn)行的試點(diǎn)，即將農(nóng)戶資格權(quán)看作是集體組織成員權(quán)的表現(xiàn)，而使用權(quán)則是可以流轉(zhuǎn)的用益物權(quán)。舊有的政策是“一宅兩制”，即房屋歸農(nóng)民私有，但房屋的宅基地歸集體所有。

盡管“資格權(quán)”和“使用權(quán)”合二為一，都是歸農(nóng)民所有的，但農(nóng)民的“使用權(quán)”的流轉(zhuǎn)則被嚴(yán)格控制。這次，有關(guān)當(dāng)局通過(guò)“權(quán)利分解”，創(chuàng)造出一個(gè)新的權(quán)利來(lái)，即“資格權(quán)”。這意味著從政策層面開(kāi)始推進(jìn)宅基地“使用權(quán)”的流轉(zhuǎn)。

這一政策設(shè)計(jì)可謂用心良苦。對(duì)研究者來(lái)說(shuō)，這份政策是一個(gè)絕好的案例，可以檢討中國(guó)在“農(nóng)村土地集體所有制”這一意識(shí)形態(tài)條件下，農(nóng)村改革如何舉步維艱。

01 農(nóng)村土地改革的兩種極端

在農(nóng)村土地改革方面，中國(guó)一直苦于兩種極端的意識(shí)形態(tài)，一端是堅(jiān)持舊有的“集體土地所有制”，一端是主張“農(nóng)村土地私有制”，雙方都認(rèn)為只有他們相信的“所有制”才是農(nóng)村的根本和出路。多年來(lái)，無(wú)論是官方還是民間，所討論的改革思路也從來(lái)沒(méi)有離開(kāi)過(guò)這兩種極端的意識(shí)形態(tài)。

因?yàn)椤凹�體土地所有制”是官方的意識(shí)形態(tài)，因此任何改革都必須符合這個(gè)意識(shí)形態(tài)，即使一些做法開(kāi)始和這個(gè)意識(shí)形態(tài)分叉，也必須通過(guò)哲學(xué)化的或者辯證化的解釋（或者理論創(chuàng)新），使得人們相信原來(lái)的意識(shí)形態(tài)得以延續(xù)。

這種“隱晦”的改革充分體現(xiàn)在“三權(quán)分置”的政策設(shè)計(jì)上。因此，“三權(quán)分置”盡管是為了推動(dòng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但有關(guān)當(dāng)局也同時(shí)規(guī)定，嚴(yán)格限制社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，即“城里人到農(nóng)村買宅基地這個(gè)口子不能開(kāi)，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則不能突破，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館等”。說(shuō)穿了，在給“使用權(quán)”一些“流轉(zhuǎn)”空間的同時(shí)，又把它關(guān)在了“籠子”里面。

從其主觀意圖來(lái)說(shuō)，這一政策設(shè)計(jì)是讓農(nóng)民和農(nóng)村分享國(guó)家發(fā)展尤其是城市化的成果。的確，這不僅僅關(guān)乎農(nóng)民的權(quán)利，也關(guān)乎農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民的權(quán)利和農(nóng)村的發(fā)展幾乎是同步的。1980年代和1990年代的一段時(shí)間是賦權(quán)農(nóng)民和農(nóng)村的，主要表現(xiàn)在生產(chǎn)責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展方面；容許農(nóng)民進(jìn)城打工（流動(dòng)）也是一種賦權(quán)政策。但后來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的途徑越來(lái)越有限，到取消農(nóng)業(yè)稅之后，就沒(méi)有可以賦權(quán)農(nóng)民和農(nóng)村的有效舉措了。

不僅如此，很多方面，反而呈現(xiàn)出“去權(quán)”的趨勢(shì)，例如，城鄉(xiāng)分割的戶口制度得不到有效改革，城市化不能消化長(zhǎng)年累月為城市服務(wù)的農(nóng)民工，而城鎮(zhèn)化則演變成為把農(nóng)民趕上樓。實(shí)際上，對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，不管做什么事情，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定是第一位的，而農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是次要的，甚至只是附屬品�，F(xiàn)實(shí)地說(shuō)，近年來(lái)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧可以實(shí)現(xiàn)“保底線”的目標(biāo)，但很難實(shí)現(xiàn)賦權(quán)農(nóng)民和農(nóng)村的目標(biāo)。

“三權(quán)分置”可以再次賦權(quán)農(nóng)民嗎？真的可以讓農(nóng)民分享國(guó)家發(fā)展尤其是城市化的紅利嗎？從實(shí)際層面來(lái)看，這一政策的目標(biāo)就是讓農(nóng)民在自己宅基地上蓋房子，即可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)自己居住權(quán)，也可以用來(lái)出租給別人。不過(guò)，這里的問(wèn)題在于，就農(nóng)民本身來(lái)說(shuō)，居住面積已經(jīng)夠大，不需要再用宅基地來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利了。

除了居住空間的質(zhì)量問(wèn)題，大多數(shù)農(nóng)民的人均居住面積已經(jīng)遠(yuǎn)大于城市。那么，誰(shuí)來(lái)租賃呢？中國(guó)的三線、四線城市的住房已經(jīng)過(guò)度，出現(xiàn)了很多“鬼城”。如果現(xiàn)行政策不變，城市人口仍然會(huì)繼續(xù)向中心（大）城市集中，更多的小城市會(huì)演變成“鬼城”。在這種情況下，由宅基地改革所引導(dǎo)出來(lái)的農(nóng)村“造房運(yùn)動(dòng)”很難改變農(nóng)民的現(xiàn)狀，如果不是惡化現(xiàn)狀的話。

這一改革政策唯一可以發(fā)揮作用的，就是大城市周邊的城鄉(xiāng)接合部，因此其適用范圍非常有限。從有關(guān)部門對(duì)“適度放活”的表述來(lái)看，事實(shí)上也如此。根據(jù)有關(guān)部門的規(guī)劃，政府可能將會(huì)首先在一些城市化進(jìn)程較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是大城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行有限度的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出試點(diǎn)。

為增加租賃住房供應(yīng)，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，拓寬集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民增收渠道，按國(guó)土資源部、住建部的部署，京、滬、杭等13個(gè)城市正在開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。在試點(diǎn)城市，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。

很顯然，這些實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生多年了。就此而言，“三權(quán)分置”政策充其量也只是給那些已經(jīng)存在的實(shí)踐了事后的合法性。如果這樣，人們不得不質(zhì)疑“三權(quán)分置”政策的有效性了。決策者是否提問(wèn)過(guò)一系列問(wèn)題：這一政策的目標(biāo)是什么？是為了維護(hù)既有的意識(shí)形態(tài)，還是為了在維護(hù)既有意識(shí)形態(tài)的前提下，催生一些有限的變化？更為重要的是，如果人們引入馬克思的觀點(diǎn)，那么就要繼續(xù)問(wèn)，這一政策在操作層面，誰(shuí)來(lái)做？“誰(shuí)來(lái)做？”這一問(wèn)題很重要，因?yàn)樗�基本上決定了誰(shuí)獲益的問(wèn)題。如果這一政策的目標(biāo)是讓農(nóng)民獲益，那么就必須考慮到政策的執(zhí)行者問(wèn)題。

02 農(nóng)村問(wèn)題歷史背景復(fù)雜

在中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題上，一個(gè)最大的問(wèn)題是關(guān)乎于“集體組織”。在毛澤東式的“人民公社”和農(nóng)村“生產(chǎn)隊(duì)”組織體系解體之后，農(nóng)村的“集體組織”已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村生產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)民的高度流動(dòng)等因素，使得很多地方的大多數(shù)農(nóng)民并不在農(nóng)村生活，原來(lái)農(nóng)民所屬的“集體組織”事實(shí)上已經(jīng)不存在。

但問(wèn)題在于，決策部門一直有意無(wú)意地“忽視”這個(gè)事實(shí)，“假裝”著農(nóng)村集體的存在。很多政策都建立在這個(gè)“虛設(shè)”的“集體組織”之上。今天，在理論上，所有享有農(nóng)民身份的農(nóng)民個(gè)體仍然享受著人們稱之為“集體組織成員權(quán)”的權(quán)利，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的權(quán)利，而成員權(quán)被認(rèn)為是兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特殊權(quán)利。

此外，和村民自治制度相關(guān)，農(nóng)民也享有包括選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的各種權(quán)利。從字面上看，農(nóng)民所享有的權(quán)利一大堆。不過(guò)，如果熟悉中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀，人們不難得出結(jié)論，所有這些權(quán)利僅僅是文字而已。也可以這么反問(wèn)：如果這些權(quán)利真的存在著，那么農(nóng)村的現(xiàn)狀為什么會(huì)變得那么嚴(yán)峻？（如果人們不想回答這個(gè)問(wèn)題，那么就可以耐心等待眼下這一波基層反腐敗運(yùn)動(dòng)會(huì)揭露什么樣的問(wèn)題。）

簡(jiǎn)單地說(shuō)，享受國(guó)家為農(nóng)民規(guī)定的各種權(quán)利的，僅僅只是農(nóng)村的絕少數(shù)，包括農(nóng)村有權(quán)力者、有錢人、地方強(qiáng)人，也包括一些地痞流氓和土豪劣紳。在毛澤東時(shí)代，國(guó)家不惜犧牲消滅整個(gè)地主階層來(lái)打破農(nóng)村的利益格局，但所換來(lái)的只是權(quán)力者主導(dǎo)的利益格局，農(nóng)民從依附地主轉(zhuǎn)為依附權(quán)力。

在舊體制解體之后，有了農(nóng)村的自治制度，理論上農(nóng)民可以解放出來(lái)了，但傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)很快恢復(fù)過(guò)來(lái)，農(nóng)民再次依附一個(gè)不叫“地主”的農(nóng)村強(qiáng)人階層，在很多地方，自治組織和“黑社會(huì)”沒(méi)有多少差別。就土地制度來(lái)說(shuō)，盡管仍然實(shí)行“集體土地所有制”，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，“集體土地所有制”演變成為農(nóng)村強(qiáng)人土地所有制。這是一種典型的集體土地管理者的所有制，并非農(nóng)民的所有權(quán)。沒(méi)有任何東西可以打破今天的地方政府和強(qiáng)人壟斷的土地權(quán)利。

人們可以預(yù)測(cè)，在限制社會(huì)資本的前提下，“三權(quán)分置”只會(huì)強(qiáng)化農(nóng)村強(qiáng)人的權(quán)利，而繼續(xù)弱化普通農(nóng)民的權(quán)利。盡管人們賦予農(nóng)民權(quán)利觀念，但在現(xiàn)實(shí)層面，農(nóng)民太弱，弱得沒(méi)有能力保護(hù)自己的權(quán)利。農(nóng)民所能做的要不是自殺，要不就是簡(jiǎn)單操作的暴力。

如果人們意識(shí)到權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要階層力量的平衡這一社會(huì)和法治制度環(huán)境，那么農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)只有在兩種情況下，才有可能。第一、給予農(nóng)民宅基地的真正權(quán)利，而非僅僅是今天的使用權(quán)和資格權(quán)。這些都是紙面上的，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)并不具備真實(shí)的意義。第二，容許城市中產(chǎn)階級(jí)進(jìn)入農(nóng)村，造就另外一個(gè)有能力的階層，制衡原本的農(nóng)村強(qiáng)人。只有城市中產(chǎn)階層具有權(quán)利觀念，也具有保護(hù)自己權(quán)利的能力。

中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展資源已經(jīng)處于竭盡狀態(tài)。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，政府可以做的似乎不多了。人們的共識(shí)是，只有通過(guò)有效的土地制度的變革，才可以引入有意義的變革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。如果不能改變由農(nóng)村強(qiáng)人所主導(dǎo)的“集體土地所有制”，那么任何變化都會(huì)是表面上的。農(nóng)民需要分享城市化、工業(yè)化的成果，這要求農(nóng)村人口的雙向流動(dòng)。

一方面，需要容許農(nóng)村人口流入城市。農(nóng)民向往城市生活這個(gè)趨勢(shì)不可避免，任何人也阻擋不了。但如果光是農(nóng)村人口的流出，必然會(huì)造成農(nóng)村的“單向流出性衰敗”。今天的局面就是這樣造成的。要避免“單向流出性衰敗”，就需要容許甚至鼓勵(lì)城市居民流入農(nóng)村，在農(nóng)村居住和生活。

雙向的流動(dòng)需要土地制度的改革。農(nóng)民、城市居民都可以擁有農(nóng)村的土地，至少是宅基地。這樣，在農(nóng)村就會(huì)出現(xiàn)一種由不同社會(huì)群體擁有土地的混合土地所有制。這不僅是發(fā)展所需，更是農(nóng)村社會(huì)階層互相制衡所需。沒(méi)有這種制衡，無(wú)論怎樣的政治建設(shè)，農(nóng)村的衰敗和“黑社會(huì)化”不可避免。

農(nóng)村本身的發(fā)展具有很大的局限性。農(nóng)村本身不足以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這在哪一個(gè)國(guó)家都一樣，發(fā)達(dá)國(guó)家也如此。農(nóng)村的發(fā)展需要政府的幫助，但僅僅是政府的投入很難可持續(xù)。在世界范圍內(nèi)，農(nóng)村的現(xiàn)代化取決于：第一，城市化能夠吸納消化大部分農(nóng)民；第二，城市居民倒流到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)。這兩者都需要土地制度的變革。在中國(guó)，如果不變革目前的土地制度，這兩種變化的發(fā)生就不可能。

文 | 鄭永年（新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)）