關于湖南省土地流轉情況的調研

湖南省農業(yè)廳廳長 田家貴

推進農村土地承包經營權流轉，實行適度規(guī)模經營，是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設社會主義新農村的客觀要求，是穩(wěn)定農村土地承包經營制度、發(fā)展農村經濟、增加農民收入的重要舉措。近幾年來，湖南省農村土地承包經營權流轉(以下簡稱土地流轉)的發(fā)展勢頭明顯加快，至2010年底，全省耕地流轉面積980.96萬畝，占家庭承包耕地總面積的20.22%，是2008年調查統(tǒng)計數(shù)8.18%的2.5倍。同時，流轉形式多樣化，流轉范圍不斷拓寬，土地規(guī)模經營凸現(xiàn)。為了全面了解、掌握土地流轉推進的深層原因和存在的主要問題，探討進一步推進和規(guī)范土地流轉的對策，去年我廳組成專題調研組，深入長沙縣、攸縣、沅江市、桂陽縣、嘉禾縣和永順縣等6縣市實地調研，并形成了一些思考。

　　一、土地流轉順應農村經濟發(fā)展而發(fā)展
　　土地流轉伴隨經濟社會發(fā)展而產生、發(fā)展。最初的土地流轉源于改革開放以來承包戶之間自發(fā)將小塊承包地進行互換、轉包等行為。隨著城市化、工業(yè)化的逐步推進，大量的農村勞動力轉移到非農產業(yè)，農民合作經濟組織和種植大戶等規(guī)模經營主體不斷產生，加之農村生產力水平不斷提高，土地流轉從自發(fā)到自覺，模式由單一到多樣，出租、代租、轉租、轉包、托管、入股、置換、轉讓、反包倒租和土地合作社等流轉形式順勢而為，多極迸發(fā)，其原因突出表現(xiàn)為以下幾個方面：
　　(一)農村能人的出現(xiàn)，推動土地流轉。最初的土地流轉都有一個共同特點，就是靠能人來帶動。在長期的農業(yè)生產過程中產生了一批種植能人、養(yǎng)殖能手，這些人往往具備相對較高的文化素質，掌握了一技之長，有一定的收入基礎和抗風險能力，他們不滿足于家庭承包經營規(guī)模，需要更多的土地來擴大生產，逐步推動當?shù)氐耐恋亓鬓D。桂陽縣城效鄉(xiāng)新村組的許哲清，掌握了一些水果栽培技術，早在1990年，他以每畝10元的租金承租本村山地35畝，用于種植葡萄和黃花梨，開啟了該村適度規(guī)模流轉土地的先河。2000年許哲清種植水果總產值達10萬元，帶動全村9戶受讓230畝土地種植水果。調查還表明，近幾年來，隨著農業(yè)種植比較效益的下降和外出務工人員的增加，土地流向種養(yǎng)大戶等農村能人的比例呈上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2011年全省30畝以上的種糧大戶突破了10萬戶，百畝大戶屢見不鮮，千畝大戶不斷涌現(xiàn)，一些地方還出現(xiàn)了萬畝大戶，動態(tài)性流轉土地面積占全省流轉土地總面積的30%以上。
　　(二)基層組織積極探索，推動土地流轉�；鶎咏M織在土地流轉中發(fā)揮了重要作用，一些村委干部從本地實際出發(fā)，積極引導、幫助、探索、試驗，創(chuàng)新土地流轉方式，促進農業(yè)規(guī)�；�經營。一些地方還實現(xiàn)了耕地的整組、整村流轉。此次調查的嘉禾縣普滿鄉(xiāng)石角塘村就是這樣的典型。該村有7個村民小組420戶1203人，全村水田面積820畝，人均僅0.68畝，村里無礦產資源和村辦企業(yè)，是個典型的以農為主的村莊。隨著改革開放的深入，村民對生活水平的要求越來越高，耕種收入已不能滿足人們的需求，于是不少農民開始向二、三產業(yè)拓展增收渠道，但土地卻成為外出務工創(chuàng)收的“絆腳石”，村里出現(xiàn)“人走田荒”的現(xiàn)象。該村村委多方了解原由后，經廣泛征求意見，在尊重農民自愿的前提下，積極引導土地流轉。該村第5組先于2003年初召開村民大會，經民主表決，一致同意將原各農戶的承包田收歸小組統(tǒng)一組織轉包，由小組對土地進行整合，化小為大。在此基礎上，小組把原來分散的小田，按區(qū)域劃分3～5畝不等的大丘田，再以公開招標的方式，由小組農戶承租土地。該組因外出打工無人耕種的承包田全部轉包給在家耕種的農戶。在第5組的帶動下，全村其他小組也先后實行了這種新型土地流轉。2007年石角塘村成為全省第一個農田流轉率達100%的行政村。
　　(三)城市資源流入農村，推動土地流轉。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進，社會資本和城市工商企業(yè)開始到農村租賃土地，發(fā)展訂單農業(yè)，投資農業(yè)規(guī)模經營項目，領辦或與農民聯(lián)辦農業(yè)企業(yè)。這些新興主體在農業(yè)的投資、種植、營銷及對土地的需求等方面與傳統(tǒng)的小農截然不同，他們?yōu)檗r業(yè)帶來了資金、技術、市場和新的組織與經營模式，促進了土地流轉的深入發(fā)展。長沙縣是全國百強工業(yè)縣，也是農業(yè)大縣，近幾年成了城市資本下鄉(xiāng)、工商企業(yè)下鄉(xiāng)、科技成果下鄉(xiāng)和專業(yè)人才下鄉(xiāng)的重要區(qū)域，吸引了大量社會資本和城市工商企業(yè)投資現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)超過10億元，流轉百畝連片土地9.8萬畝，帶動100多項農業(yè)科技成果轉化和近1000名科技管理人才入駐。其中，長沙縣北部現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)土地流轉面積約占全縣規(guī)模土地流轉面積的60%，有效推進了傳統(tǒng)落后生產方式向現(xiàn)代化集約生產方式的轉變，形成了農業(yè)產業(yè)化、規(guī)�；�大生產的整合，促進了農業(yè)科技進步和產業(yè)升級。地處湘北的桂陽縣依靠抓產業(yè)帶動，全縣引進112家民營企業(yè)在138個村與3萬余農戶聯(lián)辦金銀花、辣椒、油茶等生產基地達12萬畝。攸縣萬豐生態(tài)農業(yè)發(fā)展有限責任公司于2008年6月成立，租賃耕地5100余畝，其中農田4500余畝，旱土600畝；與農戶合作經營5500余畝。涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，12個村，96個村民小組，2800多戶農戶，形成了“公司+高校+基地+農戶+市場”的運作模式，已產生了巨大的經濟效益和社會效益。
　　(四)新型農民合作經濟組織的發(fā)展，推動土地流轉。近幾年，我省農民合作經濟組織得到較快發(fā)展，已產生各種農民專業(yè)合作經濟組織8000多個，覆蓋農戶50多萬戶，涉及種植、養(yǎng)殖、農機農技、加工、儲運等多個行業(yè)。全省參加農民專業(yè)合作經濟組織的會員占農戶比例達4%以上，流入土地占全省土地流轉面積的20%以上。調查表明，農民專業(yè)合作經濟組織已成為我省土地流轉的生力軍。攸縣經工商注冊的水稻合作社就有28個，分布在全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共流入耕地3.48萬畝，占該縣土地流轉總面積的12%。沅江市艾青大蒜專業(yè)合作社在立新村連片流轉土地達1100畝，其中訂單大蒜生產面積1000畝；該市盧青年于2004年帶頭成立沅江市種糧大戶合作協(xié)會，當年流入土地3200多畝，至2011年共流入土地10000余畝，成為遠近聞名的土地流入大戶。桂陽縣鮮綠蔬菜專業(yè)合作社在四里梅家村、塘市千秋村流入土地200多畝，用于發(fā)展無公害蔬菜；佳寶油茶合作社流入山地2000畝，主要用于開發(fā)建設油茶基地，并以每月900～1300元/人的價格聘請部分土地流出戶做工，農戶既有土地租金收入，又可在自己的土地上“打工”創(chuàng)收。
　　(五)農村社會化服務的進步，推動土地流轉。一方面，專門從事土地流轉的社會服務組織有了初步發(fā)展，致力于土地流轉信息收集、信托管理、交易促成、手續(xù)代辦等工作，彌補了基層土地流轉管理機構工作力量不足的局面。有些地方的土地流轉社會服務組織還發(fā)展較快，取得了較好的成效。如2009年4月，沅江市草尾鎮(zhèn)土地托管投資有限公司成立，注冊資本200萬元，主要進行土地信托流轉服務，當年就簽訂信托流轉合同14個，信托流轉面積15000多畝，儲備土地4500多畝，涉及農戶2300多戶，并通過對外土地招商，與9位投資主體簽約流出土地15100畝。永順縣芙蓉鎮(zhèn)保坪村還成立了專門為煙農服務的土地流轉中介機構，為土地流轉牽線搭橋。另一方面，近幾年各地農作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、農機服務組織等新型農業(yè)生產社會化服務組織的快速涌現(xiàn)，為農業(yè)規(guī)模生產提供了重要保障。調研中，很多種糧大戶，特別是“非轉農”大戶反映，正是有了耕、插、收和管理等社會服務組織的全程“護航”，他們才有信心大規(guī)模流入土地從事糧食規(guī)模生產。
　　(六)政策措施扶持激勵，推動土地流轉。黨的十七屆三中會以來，國家出臺了一系列鼓勵土地適度規(guī)模經營的政策措施，對推動土地流轉產生了重大影響。湖南省委、省政府就落實中央精神，專門出臺了《關于積極推進農村土地承包經營權流轉促進農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》(湘辦發(fā)[2009]15號)，對全省土地流轉的總體要求、基本原則、創(chuàng)新流轉機制和完善管理服務以及落實組織保障等方面都作了明確規(guī)定。全省各地也紛紛出臺相應措施，從政策、資金等方面對土地流轉進行引導和扶持，并取得了一些成效。長沙縣2008年出臺的《長沙縣鼓勵現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展投資暫行辦法》規(guī)定，對通過流轉土地新建的符合全縣農業(yè)產業(yè)化發(fā)展導向，并經主管部門認定、批準的現(xiàn)代農業(yè)生產基地，規(guī)模經營耕地連片在100畝以上的，前三年按每年每畝300元的標準給予補助，其中補給投資者每畝200元，補給自主流出土地的農戶每畝100元；同時，對新辦的現(xiàn)代農莊和農業(yè)企業(yè)給予一定的財政獎勵和稅收優(yōu)惠。此舉吸引了大量農業(yè)投資主體和農戶積極開展土地流轉。此次調查的攸縣、沅江、桂陽、嘉禾和永順等地也都出臺了有關政策措施，對推進土地流轉產生了有利影響。
　　二、土地流轉面臨許多問題和制約
　　調查表明，雖然我省土地流轉發(fā)展向好，但仍存在很多不可忽視的問題，主要表現(xiàn)為土地流轉總體規(guī)模不大、各地土地流轉發(fā)展不平衡、流轉方式創(chuàng)新不夠、流轉行為不規(guī)范等等。主要原因有以下幾方面：
　　(一)農民擁有土地的傳統(tǒng)觀念未減。長期以來，農民對土地有著深厚的感情，戀土情結根深蒂固，視承包田為命根子，不愿輕易離開土地，更不愿將土地長期轉包或出租。相當一部分農民在經商務工后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，特別是國家免除農業(yè)稅、實施糧食直補等強農惠農政策后，農民更加擔心喪失土地承包經營權。同時，部分農民對土地流轉政策存在認識上的誤解，認為流轉就是失地，失地就是失權，因此不愿流轉。在傳統(tǒng)觀念支配下，要推進土地大規(guī)模流轉的困難不小，因個別農民不愿流出土地而阻礙規(guī)模經營的現(xiàn)象經常發(fā)生。越是在偏遠地區(qū)、人多地少地區(qū)，這種現(xiàn)象越為普遍。此次調查的永順縣地處湘西腹地，2011年耕地流轉面積僅為2.55萬畝，占全縣耕地總面積的6%，不及全省平均水平的1/3。
　　(二)土地流轉服務滯后。盡管從中央到地方各級都要求建立健全土地流轉管理和服務機構，2009年湖南省就明確了發(fā)展以縣、鄉(xiāng)兩級農村經營管理機構為依托的農村土地流轉服務組織，力爭到2012年全省2/3以上的縣市區(qū)建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級的土地承包和流轉信息系統(tǒng)。此次調查的6個縣市，有5個縣市已經成立了土地流轉辦公室或服務中心，有1個縣正在著手籌建。但這些機構都是在縣農經管理部門加掛土地流轉管理牌子，除桂陽縣農經局增加了2名全額撥款事業(yè)編制外，其他5個縣市都沒有增加人員和經費。當前，實實在在開展土地流轉服務工作的基層機構并不多，特別在無人員、經費保障的情況下，鄉(xiāng)、村兩級土地流轉服務中心或工作站的工作職能很難落實，難以有效開展土地流轉信息收集、發(fā)布、合同鑒證和流轉行為規(guī)范指導及矛盾調處等工作。
　　(三)受讓土地經營承受較大風險。參與調研座談的土地受讓主體，特別是種養(yǎng)大戶、農業(yè)投資企業(yè)負責人普遍反映，參與土地流轉、開展規(guī)模經營存在不少風險，主要表現(xiàn)為四個方面：一是自然風險。盡管近幾年農業(yè)基礎有所改善，但農業(yè)仍然沒有擺脫“靠天吃飯”的被動局面。當前，最為突出的一個問題是農田水利基礎設施嚴重老化。很多種植大戶承包的耕地存在著分戶承包、田塊分散，成片租賃的轉包難度較大，不便于統(tǒng)一布局和管理，制約發(fā)展規(guī)模生產。而且，租賃轉包的耕地大多數(shù)是低洼灘涂甩畝、旱地墾復田、廢舊魚池，基礎設施老化，抗御自然災害能力低，再加上近幾年極端異常天氣頻繁，規(guī)模農業(yè)生產面臨很大自然風險。二是生產風險。突出表現(xiàn)為近幾年農業(yè)生產成本持續(xù)增加。近三年種子、化肥、農藥、飼料四大塊支出都有較大幅度上漲，2011年種子比上年上漲15%，化肥上漲18.1%，農藥上漲15.4%，飼料上漲12.9%。2012年預計種子上漲15%以上，化肥農藥上漲10%以上。2011年與2010年相比，種子成本畝均增25元、化肥農藥增80元、耕作成本增20元，不計人工成本，每畝共增加125元。用工成本也快速增長，2011年農民請一天工都在100元以上，甚至高達150元，在農資價格升高、人工成本提高等因素的拉動下，機械化作業(yè)、土地流轉等費用也上漲迅速，生產成本的增加，導致生產風險越來越大。三是資金風險。主要是資金籌措難，一些種糧大戶反映，現(xiàn)在種一畝雙季稻，物化成本都要500元左右，如果加上請工，費用更高，種100畝田就要投入六七萬元，但現(xiàn)在農村貸款非常因難。四是政策風險。主要集中在土地流轉中的經營權問題上。按照國家“依法、自愿、有償”的原則，連片流轉土地必須做到每家每戶自愿同意。但由于農村情況復雜，有些鄉(xiāng)村干部在少數(shù)村民不同意的情況下“強流硬轉”，擅自發(fā)包，從而為土地受讓大戶埋下隱患。一旦遇到諸如2008年金融危機、農民工大量返鄉(xiāng)的情況，農民們手握政策上訪，往往使種糧大戶田沒租失，“雞飛蛋打”。據(jù)一些基層人民法院有關人士介紹，近幾年來農村土地糾紛案件呈明顯上升趨勢，其中類似這樣因村民反對流轉，承包合同終止而導致的糾紛占了較大比例。
　　(四)土地流轉法律政策尚不配套。突出表現(xiàn)為三個方面：一是農村土地產權制度不完善。在集體土地所有權主體上，“農村集體”、“農村集體經濟組織”的含義和權能邊界不清，僅“農村集體經濟組織”就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村小組經濟組織三類，由于他們在土地經營中的權力和責任劃分不清晰，導致難以承擔土地流轉的重任。同時，作為農業(yè)生產經營主體的農民，也不能算嚴格意義上的土地主人，加上沒有健全農村土地產權登記制度，很多地方尚未開展土地確權工作，農民不敢輕易流出土地。一些地方由于歷史遺留問題形成的權屬不清、界址不明、糾紛不斷，嚴重影響了土地流轉和農村社會穩(wěn)定。二是對土地承包經營者權利義務規(guī)定不明確。特別是對造成耕地損害、拋荒、非農化等行為缺乏有效的法律責任追究。雖然《農村土地承包法》第十七條規(guī)定了承包方具有維持土地的農業(yè)用途、依法保護和合理利用土地、不得給土地造成永久性損害等義務，并在“法律責任”中規(guī)定了承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權制止，并有權要求承包方賠償由此造成的損失。但在實際操作中，這條規(guī)定很難落實，特別是土地流轉后，一些種植大戶，尤其是流轉期限較短的種植大戶只“種”不“養(yǎng)”、掠奪式經營，從而導致地力不斷下降。同時，《土地管理法》規(guī)定，連續(xù)拋荒兩年的，土地原所有者可收回，但對季節(jié)性拋荒和拋荒一年的，沒有明確制裁辦法。三是法律與政策規(guī)定不協(xié)調。黨的十七屆三中全會《決定》明確了農村土地承包關系長久不變，這是黨中央對農村土地承包期限的最新指導思想，但法律的修改存在明顯的滯后性，現(xiàn)行《農村土地承包法》規(guī)定的承包期限仍為30年，《土地管理法》、《物權法》等其他法律也未作相應修訂，很多地方二輪延包期限將屆滿，這使土地流轉主體不敢轉入也不敢流出，流轉機制發(fā)育不起來，也限制了對流轉土地的長期投資和投入。
　　(五)土地流轉的審查評價標準制度仍然缺失。當前，對土地流轉規(guī)模缺乏統(tǒng)一認識，有些地方盲目追求大規(guī)模、超大規(guī)模流轉，個別地方還出現(xiàn)強制流轉土地的情況，產生了一些不良后果。有些地方土地受讓者經營不善或粗放經營，造成土地產出率低和效益低甚至拋荒的情況。同時，盡管國家要求對土地流轉進行依法審查，但國家沒有出臺相關審查標準，各地更是普遍缺乏對土地流轉審查的科學評價標準，特別是對流轉土地用途缺乏實質性審查和監(jiān)管。調查發(fā)現(xiàn)，隨著近幾年土地流轉規(guī)模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系多元化，一些地方出現(xiàn)了改變土地用途的現(xiàn)象，土地流轉“非農化”與“非糧化”問題日益突出，特別是經濟較發(fā)達地區(qū)、城郊區(qū)流轉的土地，有的產出率明顯下降，甚至以舉辦“農家樂”為名、行圈地之實，造成“農轉非”。從長遠看，土地流轉“非農化”特別是“非糧化”傾向，應當引起高度關注。
　　三、土地流轉需要配套措施和政策
　　推進土地流轉是個系統(tǒng)工程，涉及到農業(yè)生產關系和農村社會關系的變革，需要采取一系列有力措施，制訂一系列配套政策。
　　(一)積極培育農村經營主體，使土地流轉制度長久化，讓更多農民享受土地集約經營成果。土地流轉的健康有序發(fā)展，要求培育扶持新型農村經營主體。一是要積極培育扶持種植大戶。建議國家出臺對種糧大戶的專門扶持政策，對達到一定規(guī)模的種糧大戶，由各級財政安排獎勵資金給予專項獎勵；在農機具購置、農田設施建設、科技服務等方面給予重點支持；設立種糧大戶貸款專項基金，為種糧大戶提供信貸支持；鼓勵和優(yōu)先種糧大戶參加農業(yè)保險，并給予適當保費優(yōu)惠，以降低和減輕種糧大戶的經營風險。二是要積極培育扶持農民專業(yè)合作經濟組織。建議國家加大資金扶持力度，重點扶持一批示范性農民專業(yè)合作經濟組織發(fā)展，支持農民合作經濟組織開展信息技術服務、成員培訓和購置加工、儲運設備等。相關部門在項目安排上，應向農民專業(yè)合作經濟組織傾斜。銀信部門特別是農村信用社應把農民專業(yè)合作經濟組織作為信貸支農的重點，每年安排一定規(guī)模的貸款，解決合作經濟組織生產經營所需的資金。同時，要加強規(guī)范管理，重點是理順農民專業(yè)合作經濟組織內部各方面的相互關系，完善運行機制，健全保障制度、利益分配機制和監(jiān)督制衡機制，促使其規(guī)范運行；要強化人才培養(yǎng)，加強對農民專業(yè)合作經濟組織負責人、進出口貿易人才和財會人員的培訓，形成帶動專業(yè)合作經濟組織發(fā)展的骨干隊伍體系。通過一系列的政策扶持，使農民專業(yè)合作經濟組織進一步壯大和發(fā)展。三是要積極培育扶持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。當前，農業(yè)產業(yè)化經營水平還不高，很多龍頭企業(yè)與農戶、基地之間還停留在簡單的產品買賣關系上，遠沒有形成有機的利益聯(lián)結機制。在生產、加工、銷售各個環(huán)節(jié)處于分割狀態(tài)，企業(yè)對農戶的帶動能力不強，農戶一旦受損，就影響到企業(yè)的發(fā)展。因此，必須把產前、產中、產后各個環(huán)節(jié)有機聯(lián)系起來，實現(xiàn)產加銷一體化經營，增強農業(yè)產業(yè)化水平和抗擊市場風險的能力。要突出抓好“一體化”經營，企業(yè)把農民的生產作為第一車間，與農戶結成利益整體，真正實現(xiàn)利益均沾、風險共擔；要鼓勵農民在自主的基礎上，組成不同利益經濟組織，也可以將土地承包經營權、資金、技術、勞動力等生產要素入股，與龍頭企業(yè)結成利益共同體，加快推進農業(yè)企業(yè)化經營，使產與銷、企業(yè)與農戶形成有機的結合，提高企業(yè)抗擊風險能力，促進企業(yè)健康發(fā)展，從而推動土地相對集中，提高農民的組織化程度和生產經營水平。
　　(二)鼓勵城市資源流入農村，使土地流轉增活力，讓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌見實效。當前，我國經濟社會發(fā)展已進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。土地流轉是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)農村和城市資源“雙向流動”的必然選擇和重要契合點。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下的土地流轉，可以實現(xiàn)農村的剩余勞動力流向城市，城市的資本和技術流向農村，幫助農村發(fā)展，實現(xiàn)資本、技術及企業(yè)家和土地的結合，以達到生產要素的有效利用。為了進一步鼓勵城市資源流入農村，建議國家加緊制訂相關具體政策，引導城市的技術、人才、資金、管理向農村流動，允許城市工商企業(yè)、事業(yè)組織(具有公共事務管理職能的組織除外)、社會團體、科技人員帶資金、帶技術、帶人才到農村依法領辦農村合作經濟組織、專業(yè)協(xié)會，發(fā)展適度規(guī)模經營。鼓勵外出務工經商人員帶技術、帶資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；鼓勵縣以下基層干部和科技人員帶薪帶職赴農村指導和依法參與土地承包經營，依法合作開發(fā)農村荒山、荒地、荒水、荒灘。
　　(三)完善農民工社會保障制度，使農村勞動力有序流轉，讓失地農民有保障。要在現(xiàn)有農村社保和農民工待遇保障制度基礎上創(chuàng)新政策措施，統(tǒng)籌解決流轉農戶的社會保障問題。積極探索農民以土地承包經營權收益換社保+財政補助的新型農村養(yǎng)老保障；開展土地流轉社保試點，對將土地流入農業(yè)龍頭企業(yè)且流轉期限在10年以上的流轉農戶，其養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等繳費問題采取政府、企業(yè)、農戶按照一定比例分攤的辦法，消除“失地”農民的后顧之憂，并在農業(yè)項目安排上，對此類企業(yè)給予傾斜。同時，對進城落戶的農民，應該享受與城市居民同等的就業(yè)、就醫(yī)、子女入學等社會服務待遇；對進城務工達一定年限、有一定技能的農民工，在醫(yī)療保險、住房公積金、失業(yè)救助等方面，給予與城鎮(zhèn)居民同等待遇。
　　(四)完善管理與服務，使土地流轉規(guī)范有序，讓農民放心謀經營。國家要充分發(fā)揮政策激勵和導向作用，出臺專門的土地流轉相關政策，切實加強管理和服務，推動土地流轉的科學有序發(fā)展。一是要設立土地流轉補貼專項。中央和省級財政要建立土地流轉扶持資金，設立土地流轉補貼項目，對于全部轉出土地的農戶給予一定的補助；對于依法引導農戶流轉土地較多、連片流轉100畝以上、農民增收效果明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當獎勵，提升基層政府和基層組織開展土地流轉工作的積極性。二是要建立健全土地流轉管理服務機構。土地流轉的主體是農民，工作重點應在縣、鄉(xiāng)二級，建議縣、鄉(xiāng)兩級都要成立土地流轉管理服務機構，至少配備一名專職工作人員，明確工作職責，撥給工作經費，履行縣、鄉(xiāng)人民政府對土地流轉工作的管理和服務職能，主要提供政策咨詢、土地流轉信息交流、規(guī)范的土地流轉合同文本、土地流轉合同鑒證等免費服務。三是要建立健全土地流轉工作制度和規(guī)程。各級土地流轉管理服務機構要根據(jù)實際情況制訂切實可行的土地流轉實施細則和各類土地流轉具體程序，嚴格規(guī)范土地流轉行為。從合同簽訂到履行、從用途變更到糾紛處理、從土地征用到合同終止都要制定詳細的規(guī)則，確保流轉合法合規(guī)，維護流轉雙方的合法權益。四是要建立健全覆蓋縣鄉(xiāng)村三級的土地流轉信息網絡。每個村由一名村干部擔任土地流轉信息員，并保證工作經費，負責收集土地流轉供求信息。以村為單位定期收集、報送和發(fā)布土地流轉信息，建立土地流轉臺帳。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立農村土地流轉信息庫，與縣級聯(lián)網或及時報送縣級土地流轉管理服務機構。做到全縣動態(tài)情況掌握準確，信息發(fā)布權威有效。對于大宗土地流轉信息，還可逐步報送市、省兩級，擴大信息發(fā)布面和權威性。五是要建立健全土地流轉審核評價體系。建議國家抓緊制訂土地流轉審核評價標準體系。審核評價標準體系要以農業(yè)生產力發(fā)展為根本衡量標準，以單位面積的農業(yè)(特別是糧食)生產力不降低為核心，嚴格審查把關，克服盲目流轉。遏制以“農家樂”等為名義的圈地行為和其他各種粗放經營行為，嚴厲打擊利用土地流轉洗錢、惡意搶奪資源、改變農業(yè)用途的不法行為。
　　(五)完善土地法律制度，使土地流轉有法可依，讓生產經營者權利義務得以規(guī)范。建議修改《農村土地承包法》，將農村土地承包經營期限由“30年”修改為“長久不變”，并強化對土地用途的制度約束，明確承包方對保護耕地質量、確保耕地用途不改變的法律責任；修改《土地管理法》，對于依法辦理土地征用手續(xù)的非農建設項目占用耕地，因人為因素造成一年以上不耕種的，強制收回，交由原所有者組織耕種，并依法征繳土地荒蕪費。同時，創(chuàng)新法律制度。對新出現(xiàn)的土地銀行、地票、農業(yè)擔保等，要及時總結經驗，加強立法，使其有法可依。